Perché i presidenti di Camera e Senato sono così importanti?

Ieri Pietro Grasso e Laura Boldrini sono stati eletti rispettivamente presidenti del Senato e della Camera: la seconda e la terza carica della Repubblica italiana, che per una volta sono state al centro della cronaca e del dibattito politico. Il loro ruolo è quello di rappresentare le rispettive camere, organizzarne i lavori e di assicurarsi che il regolamento venga rispettato. Sembra facile, ma in realtà si tratta di una materia estremamente complicata, fatta di lunghi regolamenti bizantini a cui vanno aggiunti manuali interi dedicati a illustrare la prassi, i precedenti e le tradizioni.
Voto e dibattito
Il ruolo principale e più visibile che hanno i due presidenti delle camere è quello di dirigerne i voti e i dibattiti. Si tratta della funzione che i due presidenti assolvono quando li vediamo, nelle dirette parlamentari, mentre scrutinano i voti, suonano un campanellino, riprendono o addirittura espellono dall’aula parlamentari. Durante i dibattiti i presidenti possono dare la parola, dirigere e moderare la discussione. Quando si tratta di votare, i presidenti possono stabilire l’ordine delle votazioni, chiarire il significato del voto e annunciarne il risultato.
Il lavoro più importante dei presidenti però si svolge – in un certo senso – fuori dall’aula, nei vari organi che fanno parte delle due camere e di cui i due presidenti ricoprono la presidenza. In questi organi vengono decisi i regolamenti, si stabilisce il bilancio delle camere e, soprattutto, viene preparato il calendario dei lavori parlamentari. Si tratta dell’Ufficio di presidenza (che al Senato viene eletto con questo nome per poi diventare il Consiglio di presidenza), della Giunta per il regolamento e della Conferenza dei presidenti di Gruppo.
In tutti questi organi sono fondamentali i gruppi parlamentari che sono – in sostanza – la rappresentanza in parlamento dei partiti politici. La questione dei gruppi parlamentari è particolarmente complessa: ogni camera ha le sue regole, che stabiliscono come possano essere formati e quanti parlamentari siano necessari per avere diritto a formare un gruppo parlamentare. In linea di massima, però, più un partito ha ottenuto voti e quindi parlamentari, più i suoi gruppi parlamentari saranno numerosi (ma non sempre: in alcuni casi la rappresentanza e sulla base di uno per ogni gruppo e quindi non proporzionale). Vediamo nel dettaglio quali sono gli organi in cui i presidenti hanno un ruolo centrale.
Ufficio di presidenza
È composto da diversi deputati o senatori eletti dalle due camere. Si tratta di quattro vicepresidenti – che a turno presiedono la camera in assenza del presidente – tre questori e otto segretari, che aiutano il presidente nelle sue funzioni. All’interno di questo gruppo devono essere rispecchiati tutti i gruppi parlamentari. Quindi, prima della loro elezione, il presidente della Camera o del Senato deve incontrarsi con la Conferenza dei presidenti di gruppo per accordarsi in modo che tutti i gruppi siano sempre presenti con almeno un membro bell’ufficio di presidenza. Nel caso si formino nuovi gruppi, il numero di segretari può essere aumentato per rispecchiare i nuovi gruppi che si sono formati.
L’ufficio di presidenza amministra i vari aspetti della camera, come ad esempio tutte le questioni relative al personale; mette poi insieme il bilancio, che viene approvato dall’assemblea, ripartisce i rimborsi elettorali e si occupa di sanzionare i deputati o i senatori che dovessero turbare l’ordine di una seduta. Qui potete trovare il regolamento dettagliato.
Giunta per il regolamento
È composta da 10 deputati nominati dai presidenti delle due camere e deve rispecchiare – “per quanto possibile”, è scritto nel regolamento – la proporzione tra i gruppi parlamentari. Per rispecchiare questa proporzionalità il presidente può decidere di aumentare il numero dei parlamentari che ne fanno parte. Per la Giunta per il regolamento devono passare tutte le modifiche al regolamento parlamentare. Sempre in Giunta vengono risolte le questione di interpretazione del regolamento. Qui potete trovare il regolamento dettagliato.
Conferenza dei presidenti di gruppo
È composta da tutti i presidenti dei gruppi parlamentari ed è uno degli organi più importanti delle due camere. In sostanza decide sul calendario dei lavori delle due camere, decidendo quando e quali provvedimenti andranno discussi e votati. Il governo è sempre informato di quando la Conferenza viene convocata e può far intervenire un suo membro, in genere il ministro o il sottosegretario per i rapporti con il parlamento. Qui potete trovare il regolamento dettagliato della Camera e qui quello del Senato, che è molto simile e nel quale trovate anche alcune le spiegazioni anche sugli altri due organi.
Consuetudini, prassi e precedenti
I regolamenti di Camera e Senato sono documenti molto lunghi (più di cento pagine) e complessi. Inoltre, i regolamenti scritti vengono integrati da interi manuali dove si ragiona sulla base di consuetudini, della prassi e dei precedenti. Questo fa sì che ci siano delle vere e proprie figure specializzate nel districarsi nei regolamenti parlamentari. I membri del Partito Radicale, quando erano in parlamento, avevano la fama di essere tra i più bravi a sfruttare questi complessi regolamenti.
Sulla base di questa complicata prassi, in genere si ritiene che il lavoro di presidente del Senato sia considerevolmente più facile di quello di presidente della Camera. Il Senato è tradizionalmente più semplice da controllare e i poteri del suo presidente sono molto più diretti e lineari. Il Senato è considerato una camera più facile per il governo – sempre che ci sia una maggioranza – visto che l’ostruzionismo parlamentare – cioè quelle tecniche usate per rallentare i lavori di una camera – sono molto più difficili da mettere in pratica.
Anche se il presidente della Camera ha più potere nello stabilire una materia molto importante come gli ordini del giorno, cioè quello di cui effettivamente si occuperà la Camera in quella giornata, il suo regolamento è complessivamente molto più bizantino e complesso di quello del Senato, dove invece i lavori, tendenzialmente, procedono in maniera più lineare. Questo non vuol dire che ci sia da preoccuparsi per la presidente Boldrini, visto che i presidenti delle due camere dispongono di uno staff tecnico molto preparato su questi regolamenti.
Di solito si dice che una preparazione tecnica non guasti per fare un buon presidente di una camera, ma la cosa più importante è possedere una certa autorevolezza o carisma. Amintore Fanfani, Giovanni Spadolini e Nicola Mancino sono tuttora ricordati da molti come presidenti che tenevano in pugno le camere – e Fanfani in particolare è noto perché imponeva severi regolamenti a proposito della lunghezza delle gonne che impiegate e deputate potevano indossare. Marcello Pera, presidente del Senato durante la XIV legislatura, invece è ricordato come un presidente non troppo carismatico.
Il Presidente Supplente della Repubblica Italiana
Il presidente del Senato possiede un potere particolare garantitogli dalla Costituzione all’articolo 86, dov’è scritto: “Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato”. Questo articolo ha fatto nascere la figura del Presidente Supplente della Repubblica italiana, una qualifica che, in sostanza, assume il presidente del Senato quando il Presidente della Repubblica è in viaggio all’estero.
Dal 1986 il Presidente Supplente della Repubblica italiana può anche fregiarsi di un insegna per il periodo in cui si trova in carica. Si tratta di una quadrato bordato di azzurro con al centro il simbolo della Repubblica. A differenza dell’insegna del Presidente della Repubblica, il fondo è bianco e il simbolo della Repubblica è in argento anziché oro. Questi dettagli del cerimoniale, insieme a molti altri e anche piuttosto minuziosi, furono quasi tutti decisi da Francesco Cossiga quando era presidente del Senato.
L’ordine delle cariche
Nella Repubblica italiana, come è normale nei diversi stati del mondo, le varie cariche dello Stato hanno un ordine di priorità. Questo ordine è stato inizialmente stabilito in maniera provvisoria negli anni Cinquanta e quindi definitivamente regolarizzato nel 2006. Secondo l’ordine delle cariche, il Presidente della Repubblica è al primo posto – in quanto rappresentante della Repubblica italiana. Al secondo posto si trova il Presidente del Senato e al terzo il Presidente della Camera: per questo motivo i due presidenti delle camere sono indicate come seconda e terza carica dello stato.
Il presidente del Consiglio si trova soltanto dopo il presidente della Camera ed è seguito dal presidente della Corte costituzionale. Questo “svantaggio” del presidente del Consiglio rispetto ai presidenti delle camere, nonostante abbia molto più potere di loro, è dovuto al fatto che i presidenti delle camere sono considerati cariche più istituzionali e meno “politiche” del presidente del Consiglio. Questa considerazione risale al fatto che, in teoria, per eleggere i presidenti di Camera e Senato sono richieste ampie maggioranze. Inoltre, fino al primo governo Berlusconi (1994) era usanza concedere una delle due camere al principale partito di opposizione.
In pratica l’ordine di priorità significa che, ad esempio, in una cerimonia ufficiale il presidente della Repubblica siede al centro, con alla destra il presidente del Senato e alla sinistra il presidente della Camera. A destra del presidente del Senato siede quello del Consiglio, mentre alla sinistra di quello della Camere quello della Corte costituzionale.
Nomine
Infine, i due presidenti nominano insieme i componenti di diverse autorità amministrative, come l’autorità garante per la concorrenza e quella per l’editoria e la televisione. Nominano inoltre il consiglio di amministrazione della Rai e quello di presidenza della Corte dei Conti, anche se per prassi consolidata queste nomine hanno sempre rispecchiato i rapporti di forza tra i partiti in Parlamento.